深圳市天地縱橫企業(yè)管理顧問有限公司 熊斌 李孔杰

綜合保稅區(qū)是我國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行區(qū)、加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)的集聚區(qū)，在承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易和擴(kuò)大就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。近年來，通過發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)、培育新興業(yè)態(tài)、創(chuàng)新監(jiān)管方式并且不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)，綜合保稅區(qū)已成為促進(jìn)外貿(mào)業(yè)態(tài)穩(wěn)定增長(zhǎng)的“推進(jìn)器”。

1 綜合保稅區(qū)概況和主要政策

1.1 綜合保稅區(qū)概況

1990年以來，我國(guó)在改革開放的不同階段，為順應(yīng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)形勢(shì)的變化和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，先后設(shè)立了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)和綜合保稅區(qū)等6類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。

作為我國(guó)改革開放的試驗(yàn)田，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?yàn)槲覈?guó)有效對(duì)接國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，參與全球分工，探索改革開放創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，做出了重要貢獻(xiàn)。

綜合保稅區(qū)是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的一種類型，是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立在中華人民共和國(guó)關(guān)境內(nèi)，實(shí)施封閉監(jiān)管，以保稅加工、保稅物流和保稅服務(wù)為基本功能并賦予配套的特定稅收、監(jiān)管政策的特定功能區(qū)，是目前開放程度最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全的特殊監(jiān)管區(qū)域，也是我國(guó)最接近世界自由貿(mào)易園區(qū)（自由區(qū)）的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。

自2006年，蘇州工業(yè)園綜合保稅區(qū)開始試點(diǎn)以來，綜合保稅區(qū)得到長(zhǎng)足的發(fā)展。2020年1月8日,即墨綜合保稅區(qū)設(shè)立申請(qǐng)獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)，成為全國(guó)第100家綜合保稅區(qū)，同時(shí)也是2020年首家獲得批復(fù)的綜合保稅區(qū)。2020年3月15日，西寧綜合保稅區(qū)開工儀式在青海省西寧市舉行，西寧綜合保稅區(qū)的建設(shè)填補(bǔ)了青藏高原沒有綜合性海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的空白。

目前，中國(guó)已建成運(yùn)營(yíng)的綜合保稅區(qū)有96個(gè)。除青海省和西藏自治區(qū)，其他29個(gè)省級(jí)行政區(qū)均建設(shè)了綜合保稅區(qū)。

綜合保稅區(qū)已經(jīng)成為促進(jìn)外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)的“推進(jìn)器。以2019年前11月進(jìn)出口數(shù)據(jù)為例，我國(guó)綜合保稅區(qū)進(jìn)出口26275.6億元，同比增長(zhǎng)9.4%，比全國(guó)外貿(mào)整體增速高出7個(gè)百分點(diǎn)。其中出口15518.2億元，進(jìn)口10757.3億元，分別增長(zhǎng)4.3%和17.6%。

1.2 綜合保稅區(qū)主要政策

1.2.1 綜合保稅區(qū)基本政策

（一）稅收優(yōu)惠政策。

1．基建物資及設(shè)備進(jìn)口免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅。

（1）區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目所需的機(jī)器、設(shè)備和建設(shè)生產(chǎn)廠房、倉儲(chǔ)設(shè)施所需的基建物資免稅；

（2）區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)所需的機(jī)器、設(shè)備、模具及其維修用零配件免稅；

（3）區(qū)內(nèi)企業(yè)和行政管理機(jī)構(gòu)自用合理數(shù)量的辦公用品，區(qū)內(nèi)企業(yè)從國(guó)外進(jìn)口自用的機(jī)器、設(shè)備免稅。

2．境內(nèi)（指境內(nèi)區(qū)外，下同）貨物入?yún)^(qū)視同出口實(shí)行出口退稅。

3．區(qū)內(nèi)貨物進(jìn)入境內(nèi)銷售按貨物進(jìn)口的有關(guān)規(guī)定辦理報(bào)關(guān)手續(xù)，并按貨物實(shí)際報(bào)驗(yàn)狀態(tài)征稅（經(jīng)批準(zhǔn)或授權(quán)的除外）。

4．區(qū)內(nèi)企業(yè)之間貨物交易免征增值稅、消費(fèi)稅。

5．經(jīng)批準(zhǔn)或授權(quán)可以享受的稅收政策。

（1）選擇性征收關(guān)稅政策。區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)、加工并銷往區(qū)外的保稅貨物，企業(yè)可以選擇按其對(duì)應(yīng)進(jìn)口料件或者按實(shí)際報(bào)驗(yàn)狀態(tài)繳納進(jìn)口關(guān)稅；

（2）跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口稅收政策。區(qū)內(nèi)企業(yè)開展跨境電子商務(wù)網(wǎng)購保稅進(jìn)口業(yè)務(wù)可以享受跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口稅收政策；

（3）賦予區(qū)內(nèi)企業(yè)增值稅一般納稅人資格政策。經(jīng)批準(zhǔn)試點(diǎn)的綜合保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)可自愿申請(qǐng)成為試點(diǎn)企業(yè)，并按規(guī)定辦理增值稅一般納稅人資格登記，自增值稅一般納稅人資格生效之日起，可享受進(jìn)口自用設(shè)備暫免進(jìn)口稅收后按內(nèi)外銷比例年度補(bǔ)繳稅款、內(nèi)銷貨物向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)繳納增值稅和消費(fèi)稅并按規(guī)定向海關(guān)繳納進(jìn)口稅收以及緩稅利息、外銷貨物適用出口退（免）稅政策、增值稅可按規(guī)定抵扣等具體政策；

（4）經(jīng)批準(zhǔn)或授權(quán)的其他稅收政策。

（二）貿(mào)易管制政策。

除法律、行政法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定外，與境外之間進(jìn)出的貨物，不實(shí)行進(jìn)出口配額、許可證件管理。

（三）保稅監(jiān)管政策。

1．區(qū)內(nèi)保稅存儲(chǔ)貨物不設(shè)存儲(chǔ)期限。

2．進(jìn)口貨物入?yún)^(qū)保稅。

3．區(qū)內(nèi)企業(yè)之間保稅貨物可以自由流轉(zhuǎn)。

（四）外匯政策。

進(jìn)出區(qū)（境內(nèi)區(qū)外）貨物可用外幣或人民幣結(jié)算。

1.2.2 綜合保稅區(qū)可開展業(yè)務(wù)

按照《海關(guān)總署關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法〉的決定》（海關(guān)總署191號(hào)令），綜合保稅區(qū)/保稅港區(qū)可開展業(yè)務(wù)如下：

（一）存儲(chǔ)進(jìn)出口貨物和其他未辦結(jié)海關(guān)手續(xù)的貨物；

（二）國(guó)際轉(zhuǎn)口貿(mào)易；

（三）國(guó)際采購、分銷和配送；

（四）國(guó)際中轉(zhuǎn)；

（五）檢測(cè)和售后服務(wù)維修；

（六）商品展示；

（七）研發(fā)、加工、制造；

（八）港口作業(yè)；

（九）經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)

在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)引領(lǐng)以及各綜保區(qū)持續(xù)創(chuàng)新背景下，2018年海關(guān)總署研究修訂《綜合保稅區(qū)適合入?yún)^(qū)項(xiàng)目指引》（署貿(mào)發(fā)〔2018〕1號(hào)）。保稅加工、保稅物流業(yè)務(wù)全覆蓋，保稅服務(wù)持續(xù)增加新的業(yè)務(wù)類型。

綜合保稅區(qū)適合入?yún)^(qū)項(xiàng)目指引

保稅加工類企業(yè)	保稅物流類企業(yè)	保稅服務(wù)類企業(yè)
成品全部外銷模式 成品全部?jī)?nèi)銷模式 成品內(nèi)外兼銷模式 成品保稅流轉(zhuǎn)模式	出口集拼型 進(jìn)口配送型 簡(jiǎn)單加工型 國(guó)內(nèi)流轉(zhuǎn)型 物流綜合型	研發(fā)、檢測(cè)、維修型 保稅展示型 服務(wù)外包型 進(jìn)出境運(yùn)輸工具服務(wù)型 產(chǎn)品推廣服務(wù)型 跨境電子商務(wù)型 其他服務(wù)型

1.2.3 綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展政策

《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2019〕3號(hào)）提出：實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，以高水平開放推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，將綜合保稅區(qū)建設(shè)成為新時(shí)代全面深化改革開放的新高地，推動(dòng)綜合保稅區(qū)發(fā)展成為具有全球影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的加工制造中心、研發(fā)設(shè)計(jì)中心、物流分撥中心、檢測(cè)維修中心、銷售服務(wù)中心。

國(guó)發(fā)〔2019〕3號(hào)文首次明確出臺(tái)了“五大中心”實(shí)施依托的政策、首次確定了各項(xiàng)政策推進(jìn)過程中相關(guān)部門的職責(zé)。

2 綜合保稅區(qū)的發(fā)展面臨的問題

盡管綜合保稅區(qū)有著天然的政策優(yōu)勢(shì)，但各地綜合保稅區(qū)發(fā)展過程中也暴露出了諸多令我們深入思考的問題。

（一）重規(guī)劃申建，輕建設(shè)發(fā)展

不少地方政府在規(guī)劃申建過程中投入較多的人力、物力、財(cái)力。申建審批之后，存在落實(shí)特殊區(qū)域運(yùn)行管理主體責(zé)任不到位、以及原規(guī)劃方案不接地氣、無法落地實(shí)施的情形。

由于定位認(rèn)識(shí)不足、缺乏產(chǎn)業(yè)延伸意識(shí)、忽視與本地企業(yè)和周邊地區(qū)的同頻聯(lián)動(dòng)規(guī)劃，導(dǎo)致綜合保稅區(qū)招商引資困難，區(qū)內(nèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)舉步維艱。

（二）不同地區(qū)綜合保稅區(qū)適用政策的基礎(chǔ)條件和能力存在差異

沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、東部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、中西部地區(qū)、沿邊地區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域處在東部率先發(fā)展、西部大開發(fā)、中部地區(qū)崛起、沿邊對(duì)外開放等不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的不同階段，差異很大，面對(duì)統(tǒng)一的政策功能，有些吃不飽，有些卻無所適用。

（三）整合優(yōu)化效應(yīng)不顯著

一方面，截止目前，還有相當(dāng)數(shù)量的海關(guān)特殊區(qū)域，沒有整合升級(jí)為綜合保稅區(qū)。另一方面，部分已整合升級(jí)為綜合保稅區(qū)的海關(guān)特殊區(qū)域效應(yīng)不明顯，整合前后入?yún)^(qū)項(xiàng)目進(jìn)展沒有發(fā)生明顯變化。

3 綜合保稅區(qū)創(chuàng)新發(fā)展思路

下文筆者提出幾點(diǎn)促進(jìn)綜合保稅區(qū)高水平開放和高質(zhì)量發(fā)展的思路。
（一）因地制宜，分步部署，重點(diǎn)發(fā)展

國(guó)發(fā)〔2019〕3號(hào)文提出了“五大中心”的發(fā)展目標(biāo)和21條任務(wù)舉措。

各地區(qū)應(yīng)該因地制宜，廣泛開展深入調(diào)研，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，主動(dòng)探索創(chuàng)新，剖析在五大中心各業(yè)務(wù)領(lǐng)域發(fā)展機(jī)會(huì)，并進(jìn)一步按照價(jià)值鏈延伸需求，分步部署、有所側(cè)重地規(guī)劃適合于本地綜合保稅區(qū)發(fā)展的業(yè)務(wù)模式、部署相關(guān)任務(wù)舉措。
（二）強(qiáng)化區(qū)內(nèi)區(qū)外聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合

綜合保稅區(qū)不是孤島，其要發(fā)展成為新時(shí)代全面深化改革開放的新高地，需要強(qiáng)化區(qū)內(nèi)區(qū)外聯(lián)動(dòng)。通過重點(diǎn)發(fā)展與地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)、上下游配套的保稅制造、保稅物流、保稅服務(wù)等業(yè)務(wù)，可以有助于區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、有助于總部經(jīng)濟(jì)企業(yè)的落地和發(fā)展。

例如：某綜合保稅區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)厥a(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，建設(shè)融合寄售維修服務(wù)、檢測(cè)維修服務(wù)、融資租賃服務(wù)于一體的集約化專業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)中心，構(gòu)建功能支持、功能維護(hù)、功能恢復(fù)、功能租賃集約產(chǎn)業(yè)服務(wù)區(qū)。 

（三）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)引領(lǐng)綜合保稅區(qū)發(fā)展

進(jìn)一步通過制度創(chuàng)新激發(fā)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)綜合保稅區(qū)的發(fā)展動(dòng)力，以業(yè)務(wù)發(fā)展需求為基礎(chǔ)，探索監(jiān)管模式創(chuàng)新，促進(jìn)綜保區(qū)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，充分發(fā)揮“基層首創(chuàng)”精神，更好地實(shí)現(xiàn)綜合保稅區(qū)的平臺(tái)價(jià)值。東部沿海地區(qū)著力引進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)，并延伸價(jià)值鏈，中西部地區(qū)著力承接加工貿(mào)易轉(zhuǎn)移，開展跨境電商等業(yè)務(wù)。

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